矛盾纠纷多元化解问题研究
胡玉皎
近年来，随着社会经济快速发展、经济体制变革持续深化，社会矛盾纠纷呈现出纠纷主体多元化、类型多样化、规模群体性等特点，对现有的社会矛盾纠纷解决机制提出了新挑战。为应对社会矛盾纠纷多元化的发展趋势，及时有效地化解矛盾纠纷，构建社会主义和谐社会，深入推进平安中国建设。
一、矛盾纠纷多元化解机制的现状
实践中各地积极探索矛盾纠纷化解途径，创新开展多元化解决纠纷机制，一是发挥各地各相关部门的重要作用，构建纵横贯通的调解组织大网络；二是发挥政法系统的主力军作用，构建警调、诉调、检调衔接机制；三是发挥人民群众的主体作用，形成推进多元调解的思想共识，进一步发展壮大民间调解力量，充分发挥或有法律知识背景、或德高望重、或热心调解工作的会员、行业负责人、退体人员、“两代表一委员”的作用。
二、矛盾纠纷多元化解机制存在的主要问题
（一）多元化的纠纷解决体系尚未完全形成。虽然在实践中存在着协商、人民调解、司法调解、行政调解、组织调解、经济仲裁、劳动仲裁、行政裁决、公证、判决等各类诉讼和非诉讼解决方式，但各种纠纷解决方式缺乏明确而合理的分工，矛盾纠纷没有建立起合理的分流机制及其有效衔接，尚未形成一个完整的多元化纠纷解决机制体系。
（二）部分纠纷解决方式作用发挥不明显。社会矛盾纠纷没有建立起具体有操作性的协议效力认定准则，非诉讼解纷方式的处理结果缺少法律强制力的保障，权威性不够。一是民间调解作用有限。二是行政机关调解功能未充分发挥。三是仲裁化解纠纷所占比例偏低。
（三）纠纷解决主体的专业化素养不够。从解纷机构人员上看，存在配置不合理、素质参差不齐的问题，也影响了纠纷处理的实际效果。以人民调解为例，全市人民调解组织发展不平衡，缺乏有效的衔接、保障机制，经费不到位，大部分农村调解员没有经过系统的法律知识学习，对法律、政策了解不全、不透，调解方法停留在说教和情感影响，难以应对重大疑难矛盾纠纷及新时期出现的新型矛盾纠纷。
三、新形势下矛盾纠纷的特点
由于经济社会的不断发展，渐进深入的体制机制改革以及法治化进程的逐步加快，各类矛盾纠纷高发、多发，矛盾纠纷总体数量近年呈上升趋势，同时，基层社会矛盾也呈现出一些新的特点。
（一）主体多元化。纠纷的主体正向多元化方向发展。随着阶层、群体的分化，社会矛盾纠纷涉及全社会诸多社会群体和不同社会阶层。纠纷当事人已由过去的单纯公民之间，过渡到公民与法人、法人与法人、公民与政府之间多方的多元化主体。
（二）类型多样化。随着社会发展的多元化、信息化和基层单位民主进程的逐步推进，出现不同利益的矛盾纠纷问题，从而引发更加复杂的矛盾纠纷群体的出现。目前，基层矛盾纠纷除了包括家庭、婚姻、抚养、赡养等传统类型以外，涉及非法集资、征地拆迁、企业改制、劳动用工、涉法涉诉、拖欠民工工资、环境污染、涉军等新型的矛盾纠纷不断增加。
（三）规模群体化。在经济纠纷方面，因城市综合体经营不善导致承诺的返租不能兑现而引起的纠纷中，众多业主和市场建设方、承包方成了纠纷当事人；因企业经营困难导致欠薪而引起的纠纷中，企业员工和经营者成了纠纷当事人；在企业用地方面，因环境污染以及利益冲突，厂矿企业与驻地周围村（居）民成为纠纷当事人。由于利益无法得到满足，部分当事人采取群体越级上访、集体上访、冲击企事业单位、党政机关等手段，导致纠纷出现群体化趋势，直接影响基层社会的稳定。
（四）纠纷复杂化。当前，矛盾纠纷形成的社会因素多，生成过程复杂，导致的后果严重，在矛盾纠纷的彼此消长过程中，还关联诸多不稳定因素，其后果不是涉及一个人或几个人的利益，而是涉及众多当事人的利益，甚至可能引起一系列的连锁反应，增加了当前矛盾纠纷的复杂性。
（五）矛盾易激化。有些纠纷激化过程短，在行进中、工作中、用餐中一触即发，而有些纠纷并非利害冲突，只是为一点小事、一句话大动干戈，导致恶性事件发生。另外，有的纠纷潜伏期较长，经过一段时间的集聚，引发了集体上访或群体性事件。
（六）处置疑难化。由于矛盾纠纷的复杂性，也增加了解决矛盾纠纷的难度。一些因历史原因导致的复杂矛盾纠纷，牵涉多个部门，有关单位部门和基层组织很难及时予以解决，导致纠纷久拖不决，增加了纠纷调处的难度。
四、建立矛盾纠纷多元化解机制的对策和建议
建立矛盾纠纷多元化解机制的对策和建议人民调解、行政调解、司法调解、仲裁、公证、信访、诉讼等纠纷多元化解方式。
（一）加强组织领导，健全矛盾纠纷多元化解工作格局。要进一步加强组织领导，强化工作协商、指导和监督，注重发挥职能部门的作用，理清各部门的工作职能，形成整体合力。
一要坚持党委领导、政府主导。各级党委政府进一步加强对矛盾纠纷多元化解机制建设的组织领导，健全协调机制，定期研究问题，认真组织落实多项措施。紧紧围绕完善矛盾纠纷多元化解机制的需要，因地制宜出台纠纷解决机制方面的地方性法规、地方政府规章，保障矛盾纠纷多元化解在法治轨道上健康发展。
二要发挥综治部门组织协调作用。各级综治组织要在党委政府领导下，切实做好矛盾纠纷多元化解工作的调查研究、组织协调、督导检查、考评推动等工作，健全完善综治目标责任制，进一步明确各地各部门化解矛盾纠纷的职责任务，明确奖惩措施，明确问责情形，确保矛盾纠纷有人抓、有人管。
三要发挥主管部门的职能作用。要根据各职能部门承担的职责、服务的对象、管理的范围不同，加强对相关社会矛盾和问题隐患的排查、分析和研判，积极建言献策。要将各职能部门化解所涉及的矛盾纠纷工作纳入行政机关绩效考核体系，纳入追责（问责）范围。
四要鼓励社会各方参与纠纷化解。要坚持多方参与、共同治理，充分发挥市场、社会等多方主体在矛盾纠纷多元化解机制中的协同协作、互动互补、相辅相成作用。进一步推动行业协会、商会等社会组织成立调解组织，调解成员之间以及成员与其他主体之间的民商事纠纷。发挥工、青、妇等群团组织的工作优势，激发工作动力，积极依法参与社会矛盾纠纷化解工作。
（二）加强制度建设，完善矛盾纠纷多元化解长效机制。要建立健全机制制度，正确处理好各方利益关系，着力解决群众反映强烈的突出问题。
一是健全完善矛盾纠纷滚动排查机制。坚持“定期和集中排查结合”原则，逢有重要节日、重大活动等时段，要组织集中排查收集，建立逐级上报制度，对排查的社会矛盾要分类登记、汇总建档，以月报表形式逐级上报。
二是健全完善矛盾纠纷研判分析制度。健全矛盾纠纷排查调处协调会议例会制度，及时收集社会矛盾纠纷信息，定期分析研判，总结分析矛盾纠纷发生、发展、演变的规律，不断调整、创新调解方法，提高调解实效。
三是健全完善矛盾纠纷分层分级化解机制。坚持统一领导、协调一致，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管，谁负责”原则，建立健全责权明晰、分层级管理、多种调解手段衔接联动的“大调解”工作体系。
四是探索完善司法确认保障制度。各级法院要充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，健全完善非诉讼纠纷解决的司法确认制度，保障各类调解协议的合同效力，维护调解活动的严肃性。经各级行政机关、人民调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织达成的有关调解协议，当事人可以申请法院确认效力。
（三）搭建综合平台，提升矛盾纠纷多元化解合力。通过搭建上下贯通、左右联通的综合指挥平台，整合各地各部门资源，协调处置各类矛盾纠纷和问题隐患，确保矛盾不上交、不转移，合力做好纠纷处置工作。
一是加强四级调解平台建设。继续加强市、县（市、区）、镇（街道）、村（社区）矛盾纠纷排查调处工作平台建设，建立纠纷排查调处联动机制，实现“整合资源、整体联动”。扎实推进社会治理综合指挥平台建设，及时将网格内发现的问题和群众诉求分派给有关职能部门，全面提升网上办事效能。
二是加强专业性调解平台建设。总结推广物业纠纷化解机制建设成功经验，在进一步规范医疗纠纷、交通事故等行业性专业人民调解组织工作的基础上，以征地拆迁、环境保护、劳动保障、物业管理等领域为重点，建立行政调解与人民调解衔接联动机制或建立专业人民调解组织，提高调解工作专业化水平，拓展专业性、行业性调解组织覆盖范围。
三是加强诉调、检调、警调对接平台建设。法院要将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台，实现诉调对接工作规模化、系统化和常态化。检察院要健全完善检调对接制度，对受理的转微刑事案件、民事申诉案件，委托调解组织先行调解，根据调解情况依法作出处理决定，共同促进当事人和解息诉。公安机关要在公安派出所设立驻所人民调解室，邀请人民调解员参与矛盾纠纷联合调解工作，对一时处理不了的矛盾纠纷，通过镇（街道）社会服务管理中心分流引导到相关责任单位。
四是加强行政调解平台建设。建立由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。进一步规范行政调解的范围和程序，制定行政调解权力义务清单，通过行政指导、行政斡旋引导协商解决纠纷。
五是强化纠纷化解平台建设。采取多种方式鼓励当事人就纠纷解决先行协商，通过磋商、谈判、斡旋等方式，达到和解协议。充分发挥公证、鉴定等机构在矛盾纠纷化解中的重要作用，探索建立中立评估、第三方裁决等新型纠纷解决机制。各级司法机关、行政机关、调解组织、律师、相关专家或者其他人员应积极为纠纷化解提供辅助性的协调和帮助，在职责范围内提供咨询、建议或解决方案。
（四）强化工作保障，切实增强工作实效。要进一步夯实基层基础、壮大基层力量、整合基层资源，切实夯实矛盾纠纷化解的“最后一公里”。
一是充分推动群众自治参与。大力培育和发展社会组织，继续引导群众依法通过自治组织、社会组织、经济组织实行自我管理、自我服务，充分利用社会力量，最大限度地让群众参与社会矛盾化解工作。
二是切实加强人才队伍建设。加强调解员队伍建设，健全完善调解员队伍培训管理机制，建立调解工作专家库，以职业化、专业化、社会化为目标，培养一批调解专家、调解能手。强化依法调解意识，推动法官、检察官等国家公务人员以及律师等法律工作者更新观念，运用法治思维和法治方式预防化解矛盾纠纷，最大限度满足当事人不同需求、促进矛盾纠纷多元化解作为职业伦理和工作理念。
三是构建经费保障机制。多渠道筹措资金，鼓励社会各界为公益性纠纷解决提供捐赠、资助，统筹构建财政为主、社会支持的矛盾纠纷多元化解经费保障机制，提高调解人员工资待遇，保障调解工作有效推进。 
